सहकारीमूलक संघीयता

=========================

विश्वमा भिन्नभिन्न प्रकारका संघीय शासन प्रणाली प्रचलनमा रहेका छन् । सरकारका तहबीच अन्तरजेलित, अन्तरनिर्भर र अन्तरसम्बन्धित जिम्मेवारी पूरा गर्न सहयोगात्मक सम्बन्ध, समन्वय र सहकार्य हुने संघीयतालाई सहकारितामूलक संघीयता भनिन्छ । सरकारका तहहरू पूर्ण रूपमा स्वायत्त नभएको संघीयता अद्र्ध–संघात्मक संघीयता हो भने सरकारका तहहरू पूर्ण रूपमा स्वायत्त र स्वतन्त्र रहेको संघीयता परम्परागत दोहोरो संघीयता हो । सबै प्रदेशहरूको समान स्टयाटस र समान अधिकार भएको संघीयतालाई समान संघीयता र प्रदेशहरूका लागि फरकफरक अधिकार, सुविधा र स्टाटस भएको संघीयतालाई असमान संघीयता भनिन्छ । साथै, खास क्षेत्र नभएको तर देशभर छरिएको संस्कृतिलाई राजनीतिक रूपमा समेटने संघीयतालाई सांस्कृतिक संघीयता भन्ने गरिन्छ ।

देशको शासन प्रणाली एकात्मक, संघीय र परिसंघीय गरी तीन प्रकारको हुन्छ । संघीय शासन प्रणालीमा सरकारका तहहरूबीच राष्ट्रहीत र जनकल्याणका लागि राज्यशक्ति, जिम्मेवारी र स्रोतसाधन बाँडफाँड गरिएको हुन्छ । संविधानमा नै केन्द्रले के गर्ने, प्रदेशले के गर्ने र स्थानीय तहले के गर्ने र कसरी गर्ने स्पष्ट गरेको हुन्छ । सरकारका तहहरू आआफ्नो कार्य गर्न स्वतन्त्र र अधिकार सम्पन्न हुन्छन् । स्वभावतः केन्द्र शक्तिशाली, प्रदेश र स्थानीय तहहरू कम बलशाली हुन्छन् । संविधानमा गरिएको व्यवस्थाअनुसार सरकारका तहहरूले देशको समग्र शासन सञ्चालन गर्ने गर्छन् ।

संसारमा संघीय शासन प्रणाली अवलम्बनका दुई प्रमुख सिद्धान्त रहेका छन् । राष्ट्रको सुरक्षा बाह्य रूपमा संकटमय लागेको अवस्थामा ससाना राज्यहरू मिलेर संघ बनाउँछन् र बलिया बन्ने गर्छन् । यस सिद्धान्तलाई आपसमा मिल्ने सिद्धान्त भनिन्छ । देशको सबै क्षेत्र, सबै समुदाय र सबै वर्गको समान विकास गर्ने र देशको शासन प्रक्रियामा समान सहभागिता हुनेगरी एकात्मक शासन प्रणालीलाई संघीय शासन प्रणालीमा रूपान्तरण गरिन्छ । यस सिद्धान्तलाई एकताको सूत्रमा उनिएर रहने सिद्धान्त भनिन्छ ।

नेपालको संघीय शासन प्रणाली सहकारितामूलक संघीय शासन प्रणाली हो । प्रदेश प्रदेशबीच पाइने सहयोगात्मक व्यवहार अन्तरनिर्भरता, अन्तरसम्बन्ध, समन्वय एवं परिपूरक सम्बन्ध रहने संघीय पद्धतिलाई सहकारितामूलक संघीयता भनिन्छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित छ । सहकारितामूलक संघीयमा सरकारका तहहरूबीच आपसी अन्तरसम्बन्ध, अन्तत्र्रिmया, सहकार्य र सहयोगलाई प्रवद्र्धन र उपयोग गर्ने व्यवस्था रहेको हुन्छ । नेपालको संविधानले संघ र प्रदेश तथा प्रदेश प्रदेशबीच सहयोगात्मक सहकारितामूलक संघीयतालाई स्वीकार गर्दै संघ र प्रदेश तथा प्रदेश प्रदेशबीच हुन सक्ने प्रतिस्पर्धालाई स्थान दिएको छैन । सरकारका तहबीचको अन्तरसम्बन्ध बढाउन आपसी अन्तत्र्रिmया र सहकार्यले महत्व पाउँदै गएको छ ।

सहकारितामूलक संघीयताको स्वरूप (क) अन्तरनिर्भर स्वरूप (ख) मार्बल केक स्वरूप र स्वायत स्वरूप गरी तीन स्वरूप रहेका हुन्छन् । अन्तरनिर्भर स्वरूपको सहकारितामूलक संघीयतामा संघले नीतिगत निर्णय गर्छ र प्रदेश र स्थानीयतहले सो नीति कार्यान्वयन गर्छन् । प्रदेश र स्थानीय तहले नीति कार्यक्रम निर्माणमा संघीय संसदको राष्ट्रिय सभामा प्रतिनिधित्व गरी योगदान गर्छन् । जर्मन र दक्षिण अफ्रिकामा संघीयताको यो मोडेल कार्यान्वयनमा छ । मार्वल केक स्वरूपमा जिम्मेवारी अधिकार स्रोतसाधन मिसिएको हुन्छ । साझा जिम्मेवारी हुन्छ । मार्वल केक संघीयताको उदाहरण बेल्जियमको संघीय प्रणाली हो । सहकारिमूलक संघीयताको स्वायत स्वरूपमा सरकारका तह स्वतन्त्र, समान हैसियतका हुन्छन् भने नीति कार्यक्रम बनाउँदा र कार्यान्वयन गर्दा समतल र ठाडो समन्वय हुने गर्छ ।

नेपालको संविधानले संघीय इकाईबीच परस्परमा सहयोगात्मक सम्बन्ध विकास गर्दै राष्ट्रिय एकता प्रवद्र्धन गर्ने राष्ट्रिय एकता नीति रहेको छ भने संघीय इकाइबीच जिम्मेवारी, स्रोतसाधन, प्रशासनको साझेदारी गर्दै सुमधुर र सहयोगात्मक सम्बन्धको विकास र विस्तार गर्ने राजनीतिक नीति लिएको छ । राज्यको निर्देशक सिद्धान्तमा परस्पर सहयोगमा आधारित संघीय विधिका आधारमा संघीय इकाइबीचको सम्बन्ध रहने उल्लेख गरिएको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता तथा राष्ट्रियहित र सामाजिक सद्भावको संरक्षण र प्रवद्र्धन गर्ने तथा राष्ट्रिय हित र सामाजिक सद्भावको संरक्षण र प्रवद्र्धन गर्नुपर्ने व्यवस्थासमेत संविधानमा रहेको छ ।

प्रदेशहरूको राजनीतिक, आर्थिक एवं सामाजिक हैसियत समान छ । नेपालको संविधानअनुसार सातै प्रदेशहरू भौगोलिक तथा जनसंख्याको आधारमा साना र ठूला भए पनि जिम्मेवारी, अधिकार, सुविधा र प्रतिनिधित्वका दृष्टिमा समान छन् । नेपालको संविधानले भूगोल र जनसंख्याको आधारमा भूगोल र प्रादेशिक सन्तुलन हुनेगरी संघीय संसद्मा सबै प्रदेशको प्रतिनिधि हुने व्यवस्था गरेको छ भने राष्ट्रिय सभामा सबै प्रदेशबाट समान प्रतिनिधि हुने व्यवस्था पनि रहेको छ ।

नेपालको संविधानले एकात्मक शासन प्रणालीलाई संघीय शासन प्रणालीमा एक युगान्तकारी परिवर्तन गरेको छ । संविधानले संघीय शासन प्रणालीको माध्यमद्वारा जनतामा अन्तर्निहित सार्वभौमसत्ताको प्रयोग गर्ने, प्रजातन्त्रलाई जनताको घरदैलोसम्म पु¥याउने, सामाजिक विविधताबीच एकता कायम गर्दै राष्ट्रिय एकता मजबुत तथा समृद्ध नेपाल बनाउने उद्देश्य लिएको छ । केन्द्र (संघ), प्रदेश र स्थानीय तह गरी सरकारका तीन तह रहने संघीय प्रणालीको व्यवस्था गरेको छ । संविधान तथा संविधानअनुरूप बनेका कानुनको अधिनमा रही तीन तहका सरकारले राज्यशक्तिको प्रयोग गर्छन् । संघ, सात प्रदेश र स्थानीय तहमा ७ सय त्रिपन्न गाउँपालिका र नगरपालिका गरी ७ सय ६१ राज्य संरचना रहेका छन् । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधिनता, राष्ट्रिय हित, सर्वांगीण विकास, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संघीय शासन प्रणाली, मानव अधिकार तथा मौलिक हक, कानुनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलन, बहुलता र समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचानको संरक्षण र प्रवद्र्धन गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानमा गरिएको छ ।

संविधानले सरकारका तीन तह संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको जिम्मेवारी र राज्यशक्तिको स्पष्ट रूपमा बाँडफाँड गरेको छ । संविधानले केन्द्रीय तहबाट संघले सम्पादन गर्ने कार्य जिम्मेवारी र अधिकार, प्रदेशले प्रदेशभित्र सम्पादन गर्ने कार्य जिम्मेवारी र अधिकार, स्थानीय तहले स्थानीय क्षेत्रमा सम्पादन गर्ने कार्य जिम्मेवारी र अधिकारसहित संघ र प्रदेश तथा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले मिलेर सम्पादन गर्नुपर्ने कार्यहरू स्पष्ट गरेको छ । संघ, प्रदेश स्थानीय तहको कार्य जिम्मेवारी संघीय कानुन, प्रदेश कानुन तथा गाउँपालिका र नगरपालिकाको कानुनबमोजिम सम्पादन गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । प्रदेशसभाले कानुन बनाउँदा संघीय कानुनसँग र गाउँ तथा नगरसभाले कानुन बनाउँदा प्रदेश कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्नेछ । प्रदेश सभाले बनाएको कानुन संघीय कानुनसँग बाझेको खण्डमा बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने र गाउँ तथा नगरसभाले बनाएको कानुन प्रदेश कानुनसँग बाझिएको खण्डमा बाझिएको जति अमान्य हुनेछ व्यवस्था संविधानले गरेको छ ।

संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आप्mनो कार्यजिम्मेवारी सम्पादन गर्न आप्mनो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, बार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर, संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुनेगरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउनेछ । संविधानमा प्रदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नेपाल सरकारको मात्र हुने व्यवस्था रहेको छ ।

संविधानअनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आप्mनो जिम्मेवारी निभाउन आप्mनो अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतबाट राजस्व उठाउन सक्नेछन् । साझा सूचीभित्रको विषयमा र कुनै पनि तहको सूचीमा नपरेको विषयमा कर लगाउने र राजस्व उठाउने व्यवस्था नेपाल सरकारले निर्धारण गरेबमोजिम हुने व्यवस्था छ । त्यसैगरी नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई न्यायोचित वितरण गर्ने व्यवस्था पनि संविधानमा गरिएको छ । नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई खर्चको आवश्यकता र राजस्वको क्षमताको आधारमा वित्तीय समानीकारण अनुदान वितरण गर्ने व्यवस्था तथा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको राजस्वको बाँडफाँड गर्दा सन्तुलित र पारदर्शी रूपमा गर्नुपर्ने व्यवस्थासमेत संविधानमा रहेको छ भने प्रदेश र स्थानीय तहले संघबाट प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिणाम सिफारिस गर्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग रहने व्यवस्था पनि संविधानले गरेको छ ।

सहकारितामूलक संघीयतामा सरकारका तहहरू देशको विकास, जनकल्याण, जनसुरक्षा, प्राकृतिक स्रोतको सुरक्षा र शान्तिसुरक्षा कायम गर्न समान रूपमा जिम्मेवार हुन्छन् । राज्यको शक्ति, जिम्मेवारी र स्रोतको बाँडफाँड समान रूपमा भएको हुन्छ । सरकारका तहबीच जिम्मेवारीमा दोहोरोपन र अन्तरआबद्धता रहेको हुन्छ । सहकारितामूलक संघीयतामा संंघ शक्तिशाली हुने हुन्छ । शक्ति र अधिकार बाँडफाँड फरक तर कार्य सम्पादन गर्दा अन्तरआबद्ध हुने कारण सरकारका तहहरूबीच काम गर्दा आपसी समन्वय, सहयोग र सहकार्य भइरहनुपर्नेहुन्छ ।

यसकारण संविधानमा सरकारका तहहरूबीचको अन्तरसम्बन्ध, अन्तत्र्रिmया र सहकार्य प्रवद्र्धन गर्न संयन्त्र स्थापना गरिएको हुन्छ । नेपालको सहकारितामूलक संघीय शासन प्रणालीका केही खास मौलिक विशेषता रहेका छन् । नेपालको संघीयता सहकारितामूलक संघीयता हो । शक्तिशाली संविधान र संवैधानिक सर्वोच्चता रहेको छ । राष्ट्रिय एकता र विविधता प्रवद्र्धन गर्न राज्यलाई एकताको सूत्रमा उन्ने संघीय सिद्धान्त अवलम्बन गरेको छ । सरकारका तीन तह संघ, प्रदेश र स्थानीय तह रहेका छन् । सरकारका तीन तहबीच जिम्मेवारी, अधिकार, स्रोतसाधन, सीमाक्षेत्र र सम्बन्ध विकास तथा विवाद समाधान संयन्त्र संविधानमा स्पष्ट लेखिएको छ । सरकारका तहरूको जिम्मेवारी र अधिकारको संघीय सूची, प्रदेश सूची, स्थानीय तहको सूची र साझा सूची स्पष्ट रहेको छ । स्थानीय तहलाई समेत सरकारका रूपमा मान्यता दिई विकेन्द्रीत शासन प्रणालीलाई जनतासम्म पु-याउने व्यवस्था छ ।

साथै, संघीयता स्वशासन र साझेदारी शासनको योग हो । स्वशासन भनेको आफ्नो शासन अर्थात् आफ्नो क्षेत्रभित्र आफंै स्वतन्त्र रूपमा शासन गर्नु हो भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तह मिलेर देशमा शासन गर्ने पद्धति साझेदारी शासन हो । संविधानमा स्वशासन र साझेदारी शासनको मिश्रण रहेको छ । नेपालको न्याय प्रणाली एकीकृत रहने व्यवस्था छ । संविधानको व्याख्या सर्वोच्च अदालतले गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । राष्ट्रिय एकताका तत्वहरू एक संविधान, एक राष्ट्रिय झन्डा, एक राष्ट्रिय गान, एक निशान छाप, एकल नागरिकता, एकल सेना र एकल मुद्दा तथा राष्ट्रिय जनावर गाई, पन्छी डाँफे र राष्ट्रिय फूल लालीगुराँस रहेका छन् । देवनागरी लिपिमा लेखिने नेपाली भाषा नेपालको सरकारी कामकाजको भाषा रहेको छ । राष्ट्रिय सभामा प्रदेशबाट हुने प्रतिनिधित्व समान भएकाले नेपालको संघीयता समान संघीयता हो । संविधानमा नेपाली नागरिकले नेपालको कुनै पनि भागमा आवतजावत र बसोबास गर्ने स्वतन्त्रता तथा नेपालको कुनै पनि भागमा पेसा, रोजगार गर्ने र उद्योग व्यापार तथा व्यवसायको स्थापना र सञ्चालन गर्ने स्वतन्त्रताको प्रत्याभूत गरिएको छ । संविधानले संघ र प्रदेशको ऐन बाझेको खण्डमा संघको ऐन मान्य हुने व्यवस्था गरी संघलाई शक्ति सम्पन्न बनाएको छ । अवशिष्ट अधिकार संघमा रहेको छ र संघ तुलनात्मक रूपमा शक्तिशाली पनि छ ।

अन्तमा, सहकारितामूलक संघीय शासन प्रणालीमा सरकारका तहहरूबीच अन्तरसम्बन्ध अन्तरनिर्भरता रहेको हुन्छ र प्रत्येक तह आफनो जिम्मेवारी पूरा गर्न आफ्नो शक्ति र अधिकार प्रयोग गर्न स्वतन्त्र र स्वायत पनि हुन्छन् । संघीय शासन प्रणालीमा सरकारका तहबीच सदैव अन्तरसम्बन्ध रहेको हुन्छ । अन्तत्र्रिmया अन्तरसम्बन्ध विकास गर्ने रणनीति हो । अन्तत्र्रिmया विधि र प्रक्रियामा आधारित भएर गर्ने एक कला हो । पारदर्शिता र उत्तरदायित्व अन्तत्र्रिmयाका मार्गनिर्देशिका हुन् । सहकारितामूलक संघीयतामा देशको शासन सञ्चालनमा अन्तरसम्बन्ध र अन्तत्र्रिmयाको महत्वपूर्ण देन रहेको हुन्छ । आवश्यक मात्रामा र नियमित रूपमा सरकारका तहबीच अन्तत्र्रिmया हुनुपर्छ । तर, अनावश्यक, असावधानीपूर्वक र बढी मात्रामा अन्तत्र्रिmया गरियो भने त्यो प्रत्युत्पादक बन्न जान्छ । प्रदेश र स्थानीय तहहरुको अन्तरनिर्भरता बढन जान्छ र केन्द्रीकरणको झल्को आउन थाल्छ । यसकारण सरकारका तहहरूले सरकारका तहको स्वशासन र साझेदारी शासन अभ्यासको मूल्य मान्यता र मर्ममा कुनै आघात नपर्ने गरी शासन सञ्चालनका लागि अन्तक्रीया र सहकार्यको अभ्यास र प्रवद्र्धन गर्नुपर्छ ।